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陕西省国有林场改革方案全文

发布日期：2016-07-28 09:24:45

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　陕西省国有林场改革实施方案

 

　　为加快推进国有林场改革，确保国有林场持续稳定健康发展，充分发挥国有林场在生态建设中的重要作用，根据《中共中央国务院关于印发〈国有林场改革方案〉和〈国有林区改革指导意见〉的通知》（中发〔2015〕6号）精神，结合我省实际，制定本方案。

 

　　一、总体要求

 

　　（一）指导思想

 

　　全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入实施以生态建设为主的林业发展战略，围绕保护生态、保障职工生活两大目标，按照分类推进改革的要求，推动政事分开、事企分开，实现管护方式创新和监管体制创新，从根本上理顺国有林场管理体制和经营机制，建立权责属性清晰、管理体制顺畅、经营机制灵活、政策保障有力、考核监管到位的国有林场发展体系，增强我省林业发展活力。

 

　　（二）基本原则

 

　　1．坚持生态导向、保护优先。以维护和提高森林资源生态功能作为改革的出发点和落脚点，加强森林资源保护，科学开展森林经营，建立严格的国有林场林地和林木资源管理制度，充分发挥国有林场在生态体系建设中的骨干、示范和带动作用，确保国有森林资源资产保值增效。

 

　　2．坚持改善民生、保持稳定。立足国有林场实际，稳步推进改革，坚持依法依规、民主公开，注重改善职工生产生活条件，切实解决好职工最关心、最直接、最现实的利益问题，充分调动职工的积极性、主动性和创造性，确保国有林场稳定。

 

　　3．坚持因地制宜、分类施策。以“因养林而养人”为方向，根据各地林业生态建设实际和地域特点，编制全省国有林场中长期发展规划，研究制定符合各地实际的支持政策，确保国有林场改革科学有效。

 

　　4．坚持分类指导、分级负责。省政府对全省国有林场改革负总责，对各市、县（区）国有林场改革工作实行分类指导，在政策和资金上予以适当支持。省政府与各设区市政府签订国有林场改革工作目标责任书。各市、县（区）政府对本行政区域内国有林场改革负责，根据本地实际制定具体改革方案。

 

　　（三）总体目标

 

　　——生态功能显著提升。通过大力造林、科学营林、严格护林等多种措施，到2020年，全省森林面积增加600万亩，森林蓄积量增长4000万立方米，森林涵养水源、保持水土、防风固沙、固碳释氧、保护物种能力有效增强，森林质量显著提升。

 

　　——生产生活条件明显改善。通过创新国有林场管理体制、多渠道加大林场基础设施建设投入，使国有林场布局优化，生产生活设施得到有效改善，管护站实现通水、通电、通路、通网络、通电视。拓宽富余职工就业渠道，完善社会保障机制，使职工就业有着落、基本生活有保障。

 

　　——管理体制全面创新。根据陕北、陕南、关中的立地条件和经济发展等差异，科学合理确定国有林场规模、人员编制，基本形成功能定位明确、人员机构精简高效、森林管护购买服务、资源监管分级实施的林场管理新体制，确保政府投入可持续、资源监管高效率、林场发展有后劲，建立符合现代生态文明建设需要的国有林场管理体制和资源监管机制。

 

　　二、主要任务

 

　　（一）明确国有林场性质和功能定位。坚持国有林场改革的公益性取向，国有林场功能为保护培育森林资源、维护生态安全，明确森林资源保护组织方式，合理界定国有林场属性。原为事业单位的国有林场，主要承担保护和培育森林资源等生态公益服务职责的，定性为公益服务事业单位。原为企业性质的国有林业局企业性质不变，通过政府购买服务实现公益林管护。

 

　　（二）科学核定编制和设置岗位。定性为公益服务事业单位的国有林场，依据林场生态区位、林地面积和管护难易程度等因素重新核定人员编制，编制调整要结合当地事业编制总量及财政承受能力分期分批逐步到位，省属国有林场事业编制人员维持现状。强化编制使用监管，事业单位新进人员除国家政策性安置、按干部人事权限由上级任命及涉密岗位等确需使用其他方法选拔任用人员外，全部实行公开招聘。设有自然保护区、森林公园、湿地公园等事业性质的国有林场，原有事业编制不核减。按照《人力资源社会保障部国家林业局关于印发<国有林场岗位设置管理的指导意见 >的通知》（人社部发〔2015〕54号），结合林场实际，本着增强国有林场运转效能、提高工作效率的原则，科学设置工作岗位。

 

　　（三）理顺管理体制。坚持省、市、县三级管理，分级负责。加强各级国有林场管理机构建设，对林场数量多、面积大的市、县（区），在机构编制总量内加强现有国有林场管理机构，切实提高国有林场管理水平。煤炭、铁路等系统国有林场应纳入全省国有林场管理体系，林场性质、管理体制不变，享受国家相关政策，林业行政主管部门应加强行业管理和业务指导。积极推进政事分开，各级林业行政主管部门要加快职能转变，创新管理方式，加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，减少对国有林场的微观和直接管理，落实国有林场法人自主权。推进国有林场事企分开、主辅分离，国有林场现有的多种经营性项目，应组建经济实体，实行公司化管理、市场化运作，逐步与主体分离，林场履行出资人职责、享受所有者权利。国有林场暂不能分离的产业开发等经营性收入，严格实行“收支两条线”管理。

 

　　（四）优化组织机构。在稳定现行隶属关系的基础上，综合考虑生态区位、经营面积和生态建设需要等因素，合理优化国有林场管理层级。在同一行政区域内，本着机构精简和规模经营原则，对经营面积不足6万亩、森林资源分布零散的国有林场，原则上进行撤并整合。林场管护站设置要有利于森林资源保护和满足职工基本生产生活条件，科学撤并重组。在国有林场建立的自然保护区、森林公园、湿地公园、苗圃、木材检查站与林场机构并轨，实行“一套班子两块牌子”运行，各级林业行政主管部门对其进行业务管理。自然保护区、森林公园、湿地公园的森林资源应依法依规严格保护，明确经营范围、管理权限、工作职责，其基础设施建设纳入国有林场建设总体规划，资源管理和森林经营按有关法规执行。

 

　　（五）推行以购买服务为主的公益林管护机制。国有林场要通过逐步推行政府购买服务方式，不断完善森林管护、造林营林、森林抚育等管护机制。鼓励社会公益组织和志愿者参与公益林管护，提高全社会生态保护意识。

 

　　（六）健全责任明确、分级实施的森林资源监管体制。建立“国家所有、省市两级监管、林场保护与经营 ”的国有林场森林资源监管体制。各市、县（区）政府切实做好林权纠纷调处工作，做到归属清晰、权责明确、监管有效。国有林场改革结束后“林权证”统一变更为“不动产权属证书”。加强对国有林场森林资源保护管理情况的考核，将考核结果作为综合评价各级政府和有关部门主要领导政绩的重要依据。建立森林资源消长核算制度和场长（局长）任前交家底、任期有目标、任中有考核、离任有审计的权责一致、终身追究制度，完善绩效考核制度。建立森林资源管理现代化智能林云系统，健全人工巡护与设施管护相结合的综合管护体系，严格落实管护责任和奖惩制度，提高现代化管理水平。

 

　　（七）加强森林培育。“十三五”期间全面完成国有林场宜林荒山造林绿化。造林、更新、抚育要以树种、结构、林分、林相等多样性为目标，着力实施森林抚育工程，提升林分质量，增加森林碳汇，提高生态产品供给能力。大力开展林相改造工作，优化树种组成、林分结构，提升森林季相景观。积极发展场外林业，实施购买式造林、合作式造林、股份制造林，支持国有林场赎买、租赁集体和个人林地，通过林地流转扩大经营面积。煤炭、铁路系统国有林场要加大矿区周边、采空塌陷区、矿渣倾倒区、铁路两侧、车站周围等造林绿化。

 

　　（八）多渠道安置国有林场富余职工。按照“内部消化为主，多渠道解决就业”和“以人为本，确保稳定”的原则妥善安置国有林场富余职工，不采取强制性买断方式，不搞一次性下岗分流。主要安置途径：一是通过购买服务方式从事森林管护抚育；二是鼓励和支持国有林场发展林业特色产业，分流安置富余职工；三是加强职业技能培训，引导部分职工转岗就业；四是对距离退休年龄5年以内的职工按照自愿原则实行离岗内部退养。单位的富余职工按国家及我省有关政策规定参加社会保险，确保职工退休后生活有保障。

 

　　（九）落实社会保障政策。按照改革后国有林场性质，为国有林场职工办理相应的社会保险和住房公积金及住房补贴。改革以前欠缴的各项保险和住房公积金可按规定一次性给予补缴。妥善处理好国有林场体制转变过程中退休职工社保的衔接问题。符合低保条件的林场职工及其家庭成员应纳入当地居民最低生活保障范围，做到应保尽保。

 

　　（十）增强林场发展活力。在保持国有林场森林生态系统完整性和稳定性的前提下，有效盘活森林资源和林区原有房屋以及生产建设用地，科学规划，通过规模化经营、市场化运作，鼓励引进社会资本发展森林旅游等特色产业，积极发展混合经济，逐步建立现代企业制度。鼓励企业和民间资本在城镇近郊集体林地发展合作林场、联合林场或森林公园等公益产业。大力支持个人兴办家庭林场。新设立的林场，凡林地权属清楚、四至界限明确，且具有合法有效的林地权属证明材料，可纳入国有林场系列进行管理，享受国家相关政策。国有林场可依托自然资源和人才、技术、信息等优势，发展培育珍贵绿化苗木、特种经济林、生物质能源林、森林旅游、森林食品药品和森林养殖等特色产业。

 

　　三、加大政策支持

 

　　（一）加强对国有林场的财政支持。加大财政支持力度，按照事权划分、分级负责的原则，国有林场所需经费由同级财政负担。对于仍属企业性质的国有林场人员工资、福利和运行经费，按其承担的公益性任务采取政府购买服务方式由同级财政按公益服务事业单位标准核定，全额负担。统筹中央改革补助资金和省级配套资金，对公益林面积较大、生态区位重要、经济落后、拖欠职工社保和工资数额较大、债务沉重的部分市、县（区）国有林场，省级财政给予必要补助，不足部分由市、县（区）财政分级负担。对省属、市属国有林业局拖欠职工的“五险一金”扣除中央改革补助资金后，不足部分由同级财政兜底。具备条件的支农惠农政策可适用于国有林场。加大国有林场基本公共服务政策支持力度，促进林场与周边地区基本公共服务均等化。

 

　　（二）加强对国有林场的金融支持。对国有林场金融债务情况进行调查摸底，按照平等协商和商业化原则积极进行化解。对于正常类金融债务，到期后依法予以偿还；对国有或国有控股金融机构发放的、国有林场因营造公益林产生的不良债务，按照中国银监会、财政部、国家林业局等有关部委制定的化解政策执行；其他不良金融债务，确因客观原因无法偿还的，经与债权人协商采取贷款展期等方式进行债务重组。符合呆账核销条件的，按照相关规定予以核销。对省森林资源管理局所属的以木材为主要原料的国有工厂商贸企业进行优化改制，对实施“天保工程”形成的债务，按照相关规定严格审核给予化解。严格审核不良债务，防止借改革逃废金融机构债务。开发适合国有林场特点的信贷产品，充分利用林业贷款中央财政贴息政策，拓宽国有林场融资渠道。

 

　　（三）加强国有林场基础设施建设。各市、县（区）政府将国有林场基础设施建设纳入经济社会发展计划，按照支出责任和财务隶属关系，在现有专项资金渠道内，加大对林场水、电、路、管护站点用房、森林防火、有害生物防治等基础设施建设的投入，将国有林场道路、电网按隶属关系纳入相关公路网规划和农村电网改造工程同步实施。积极推进国有林场生态移民，将位于生态环境极为脆弱、不宜人居地区的场部、管护站逐步就近搬迁到小城镇。按照保障性安居工程建设年度计划，在土地利用总体规划和城镇总体规划确定的建设用地范围内，允许国有林场利用自有土地建设保障性安居工程，依法依规办理土地供应和登记手续。

 

　　（四）加强国有林场人才队伍建设。参照支持西部和艰苦边远地区发展的相关政策，引进国有林场发展急需的管理和技术人才。建立公开公平、竞争择优的用人机制，营造良好的人才发展环境。适当放宽国有林场专业技术职务评聘条件，适当提高国有林场林业技能岗位结构比例，引导专业技术人员到林场工作，改善人员结构。加强国有林场领导班子建设，加大林场职工培训力度，提高国有林场人员综合素质和业务能力。

 

　　四、方法步骤

 

　　（一）制定方案（2016年8月至2016年9月）。各市要组织力量，对本行政区内国有林场基本情况进行全面调查摸底和核实，广泛听取各方面意见，科学制定国有林场改革实施方案，于2016年9月底前报经省国有林场改革工作领导小组批复后实施。县（区）级实施方案，经市级国有林场改革领导机构批复后实施。

 

　　（二）组织实施（2016年10月至2017年12月）。各市、县（区）要按照批复方案认真组织实施，确保2017年12月底前完成改革任务。各级政府要切实负起责任，做好改革的组织协调工作，相关部门要密切配合，抓好改革过程中的每个环节，确保改革稳步推进。

 

　　（三）总结验收（2018年1月至6月）。各市、县（区）改革工作完成后，要对照实施方案进行自查。各市对所属国有林场改革工作进行核查，核查工作完成后报省国有林场改革工作领导小组，省级有关部门组织评估验收后，报请国家验收。

 

　　五、保障措施

 

　　（一）加强组织领导。全省国有林场改革工作在省委、省政府的领导下组织开展，省上成立由省政府分管领导任组长的国有林场改革工作领导小组，安排部署全省国有林场改革工作，协调解决改革过程中的重大问题，日常工作由省林业厅承担。各市、县（区）人民政府承担国有林场改革的主体责任，可参照省上做法成立相应的领导小组，加强对改革工作的组织领导，研究解决改革中出现的具体问题。各相关部门要密切配合，加强协作，认真做好有关政策落实工作。

 

　　（二）落实部门责任。省级各有关部门要在改革的重点难点问题上主动承担责任，对照《国家发展改革委办公厅 国家林业局办公室关于印发〈国有林场改革方案〉和〈国有林区改革指导意见〉重点工作分工的通知》（发改办经体〔2015〕1911号）分工，抓紧制定和完善支持国有林场改革发展的政策措施，确保国有林场性质明确到位、编制核定到位、资金落实到位、社会保障到位、债务化解到位。

 

　　（三）强化监督检查。省林业厅、省发展改革委要切实做好统筹协调和指导服务工作，各地各有关部门要加强改革的监督检查，及时掌握改革动态。对改革不到位或政策执行不力的，要及时纠正；对改革过程中出现的新情况、新问题，要积极研究探索解决的办法和途径；对改革中好的做法和经验，要及时总结推广；对改革中出现的重大问题要及时上报省国有林场改革工作领导小组，确保改革顺利进行。

 

　　（四）确保改革稳定。国有林场改革涉及到国有林场职工的切身利益，各地、各部门要统一思想认识，加大宣传力度，认真做好职工思想工作，切实保障职工的知情权、参与权和监督权，扎实稳妥推进改革。要防止借改革之机破坏国有森林资源的违法行为发生，及时解决好改革过程中出现的矛盾和问题，切实处理好改革、发展与稳定的关系，确保林区社会稳定和持续健康发展。

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